“三线城市幻想柱”：被迫烂尾的轻轨建设，一座城市的基建野心
高架桥我们都见过。这是一种交通基础设施，在建筑密集的市区，采用高架桥铺设道路，可以“凭空”造出道路、节省土地。
但是，图上这个高架桥，似乎少了点什么？
这是一座没有完成的高架桥，并且没有在继续施工。它矗立在川流不息的大马路当中，唯一的作用只是作为路障。
这是广西柳州，一座“先斩后奏”的轻轨的遗骸。见证了一座城市的基建野心的夭折。
这些由地方政府抢先上马，却没资格投入使用、最终沦为烂尾的轨道交通建设工程，也见于广东汕头、山东济宁、内蒙古包头等等城市。
在网络上，柳州、汕头等的轻轨遗骸，还有一个戏谑的名字，“三线城市幻想柱”。
柳州三线城市幻想柱2015年11月，柳州市城市轨道交通线网规划通过评审。
2016年12月，柳州轻轨1号线正式开工建设，
2018年被叫停。
不过，柳州轻轨项目是“先上车后补票”，在获得中央审批之前，就自行动工建设。这也许是该项目迟迟不能落地的其中一个因素。
柳江附近的轻轨遗骸
广东汕头2016年9月，汕头市政府批复《汕头市城市轨道交通线网规划》。
2016年12月，汕头轨道交通1号线（试验线）开工。
山东济宁2016年1月，济宁发布轨道交通线网规划。
对于轻轨计划停摆，山东发改委表示，济宁轻轨建设2017年走省市发改委就能批，但是由于近几年国家开始对轨道交通进行整治，该项目就不符合审批规定、甚至需要拆除了。
山东省发展和改革委员会党组书记、主任张新文表示“很着急”。
他解释，这个项目2017年批的时候，是作为一个实验段，走省市发改委就能批。但是在国家的产业目录里边，它实际上是轨道交通。近几年国家对轨道交通实行审批制严控，收入规划的轨道交通必须经国家发改委和交通运输部两家审查规划以后报国务院批才可以。
2017年国家开始对轨道交通整治的时候，这个项目是要列入整改项目拆除的。
谁钻了审批空子不过，2003年《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》早已明确写道，轨道交通规划建设应该经过国务院审批。为什么济宁却说，2017年走省市发改委就能批了？
是不是因为，有人钻了政策的空子？
上文提到停工的汕头、济宁，还有云南衡阳、安徽蚌埠等十几个城市，轻轨项目都在2016年上马。
那年，比亚迪的“云轨”签约了这些城市，无一例外在2018年被叫停了。
原来，与柳州不同，这些比亚迪的项目找了个借口绕开中央审批。它在申报中巧妙地偷梁换柱，根本不叫自己轨道交通：
这个项目的全称是“比亚迪跨坐式单轨产业项目配套试验线”，而不是“城市轨道交通试验线”。
通俗点讲，它只是一条比亚迪产品的试验线路，用于测试比亚迪生产出来的单轨车辆产品，也就是云轨的试验运行。
有人说，“比亚迪‘云轨’属于‘跨座式单轨’，既不是轻轨又不是地铁。”
不过，这只是文字游戏。实际上，这些城市政府想建的就是轨道交通。
因此，它们跟柳州一样，在2018年被叫停了。
为什么在2018年叫停？已经建到一半的轻轨，为什么都在2018年被叫停了？
这是因为，地方政府借了太多的债以致暴雷，中央不能再让地方乱花钱了。
2018年7月，国务院办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（国办发[2018]52号）》，接续了旧文《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发[2003]81号）》。
两份文件，大方向是一致的：别乱建。资格不够别建，国务院没审批别建。
2018年《意见》认为，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。
2018年《意见》明码标价地卡住了很多城市的基建梦。轻轨的门槛比地铁更低，因此上述城市大多选择轻轨。不过，十几年过去，建轨道交通的要求提高了很多：
申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上等要求。申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上，市区常住人口在150万人以上。2018年《意见》再次强调，一个城市规划、建设轻轨或地铁，要报国务院审批。
城市轨道交通首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。
然而，《意见》发布后，实质上，不受理初次建设轨道交通的申请。
2021年5月，湖南省发改委跑了一趟北京，得到国家发改委“已不再受理启动城市轨道交通建设规划申请（即首轮规划），已有地铁的城市从严控制新一轮建设规划审批”的消息。2020年12月，济宁问政也通知，“《意见》调整期间暂不审查首轮申报的城市轨道交通建设规划”。待建设规划获批后，再启动建设工作。
湖南省发改委在民意回复中，对这一政策进行了进一步解释：
“考虑到城市轨道交通建设投入巨大，为切实防范化解地方政府隐性债务，国家当前严控城市轨道交通建设。”。
现在，再回到广西柳州的案例：
2021年，广西柳州仍然有885亿元的城投债务存量，在广西14个城市中一骑绝尘，是第二名、省会南宁（208亿）的四倍。
民生证券统计了广西各城市的财政债务依赖度，柳州113.68%，断崖式位居榜首。
同时，财政收入仅能覆盖27%的债务，在广西所有城市中偿债能力最弱。
大哥你是真能借啊
通常认为，地方政府敢大刀阔斧地借债，是因为存在中央对地方的“预算软约束”，通俗地说，就是“儿子借钱老子还”。地方还不上，还有中央兜底，因此市场才敢借钱给地方政府。
而从广西在全国财政的地位来看，这是个光花不赚的败家子。2020年广西对中央财政净贡献为负、全国倒数第九；中央对广西转移支付及税收返还3481亿元，为当年广西一般公共预算收入的1.9倍。
自己还不起，还借这么多钱，这回，老子不让儿子花了。
三线城市到底在幻想什么？这些城市，为什么未批先建、钻空子也要上马轻轨？
要想富，先修路。
2003年的《通知》指出，城轨交通项目具有一次性投资大，运行费用高，社会效益好而自身经济效益差的特点。
轨道交通方便人民出行，是现代城市应该具备的民生服务。但它的运营通常不赚钱，“经济效益差”。
但是，这个说法忽略了TOD带来的地价提升。建起轻轨，政府还有别的好处。
TOD，指Transit Oriented Development，“以公共交通为导向”的开发模式。简单地说，轻轨穿行的土地，就有了开发价值；只要建起轻轨，沿线土地价值迅速上升，闲置土地都可以加价卖出。考虑到在地方债暴雷之前，卖地收入平均占中国城市财政收入的一半以上。如果能通过轻轨抬高土地价格，那么赔钱建轻轨也是一笔划算的买卖。
不过，进入2020年，风向就从PPP项目转向了地方债暴雷，政府的借债还不上了。过去，地方政府通过卖地创收，再通过抵押手里的土地融资，长期以来，土地财政带来的经济泡沫，已经大大超出了地方政府的实际财政能力。政府卖地赚钱已经是竭泽而渔，不再行得通，那么，超出城市实际需求和财政能力的轻轨也应该叫停。这也是国务院《意见》出台的背景。
这一文件发出后，不光堵住了柳州、汕头等地的轻轨落地，还有内蒙古包头通过审批、已经投建的地铁也被叫停了。
笔者收集案例时，很多信息来自各地政府网站上人民的问政。
一位安徽市民问道：
“云轨项目一度干停停干，现在又搁置了！到底何时能投入运营！老百姓都看着可惜！”
如果你的家乡也有类似案例，欢迎留言与全国读者分享。
