【IPO专题】项目未办理核准或备案手续的审核要点及规范建议
企业投资建设项目，应按规定办理相应的核准/备案手续。未办理手续即开工建设的，容易引起上市审核部门对投资项目生产经营合规性的关注。有鉴于此，本团队结合项目经验及对相关典型案例的研究，总结上市审核部门对该瑕疵问题的关注要点并提出合规建议，供拟上市企业及相关方参考和讨论。
一、监管要览
根据《企业投资项目核准和备案管理办法》《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目事中事后监管办法》《国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》等现行有效的监管规则的规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理，除此之外的项目，实行备案管理。未依法办理核准手续的，核准机关可以责令停止建设或者责令停产，并处罚款。项目应视情况予以拆除或者补办相关手续；未依法办理备案手续的，由备案机关责令限期改正，逾期不改正的，可以处罚款。
地方的实施办法可以在国家层面的规定做进一步的细化。企业在办理具体的核准、备案申请时，需结合省级规定确定具体的申请要求。例如，就核准范围，广东省出台的实施办法规定，实行由地方人民政府核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由省政府发布的《广东省政府核准的投资项目目录》确定。又如，就核准程序中的项目申请书的企业基本情况部分，广东省进一步明确应包含各股东方情况（含主营业务、经营情况、信用情况等）项目情况部分，还应包括与产品方案、工程技术方案、项目总投资（含用汇）及资金筹措方案等。
二、审核关注要点
投资项目的核准/备案一般不是单独关注事项。如果企业所在的行业、从事的业务属于高污染、高排放、高能耗，或较传统的类型，审核问询会关注企业的相关固定资产投资项目是否有齐备的核准或备案手续，典型的问询方式包括：
（一）已建、在建项目和募投项目是否经有权机关核准或备案；
（二）是否存在已到期或即将到期的情形，后续取得相关资质或许可、履行相关程序的具体时间安排；
（三）取得核准/备案是否会产生实质障碍，是否会对募投项目产生重大不利影响；
（四）备案发生变化的情况及原因等。
三、合规建议
（一）按要求办理项目核准/备案手续
1.实行核准管理的项目，申请核准需向核准机关提交项目申请报告。项目自核准机关出具项目核准文件或同意项目变更决定2年内未开工建设，需要延期开工建设的，项目单位应当在2年期限届满的30个工作日前，向项目核准机关申请延期开工建设。项目建设地点、投资规模、建设规模、建设内容发生变更可能对经济、社会、环境等产生重大不利影响的；以及需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的其他重大情形，应及时以书面形式向原项目核准机关提出变更申请：
2.实行备案管理的项目，项目开工建设前通过在线平台填报项目备案登记表和项目备案承诺书。备案基本信息内容包括：项目单位基本情况；项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；项目总投资额；项目符合产业政策声明。项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，应及时通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。
（二）如因项目未经核准/备案擅自开工建设或未按照相关规定重新履行备案程序而受到过发改委的处罚，上市申报前需与主管部门（一般是各级政府发展改革部门）进行沟通解释，补办相关手续并由主管部门出具合规证明文件，证明企业未经核准/备案或重新办理备案手续之前的生产活动不属于重大违法违规行为，以免对发行上市构成实质性法律障碍。
（三）项目不涉及购买土地使用权、不涉及房产和生产建设，仅涉及办工场所租赁、人工劳务成本、计算机设备采购以及市场宣传等，可不履行备案手续，相关案例可参考传智教育（003032）、果麦文化（301052）和萃华珠宝（002731）。对于无需办理备案的建设项目，上市申报前应取得发改委的证明文件并在申报文件中予以充分披露及论证。
四、上市案例
（一）关于项目核准/备案的案例
1.美利信
【问询】
申请文件显示，发行人报告期各期用电量分别为5,062.58万度、6,324.79万度、8,597.30万度，用电量较大。公开信息显示，2021年以来我国电力供应较为紧张，多地曾实施限电或错峰用电。请发行人说明已建、在建和拟建项目是否属于高耗能、高排放项目，是否需履行审批、核准、备案、环评等程序及履行情况。
【回复】
根据《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》的相关规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目实行核准管理，具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。除此以外的项目，实行备案管理。
根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》《重庆市政府核准的投资项目目录（2017年本）》《政府核准的投资项目目录（湖北省2017年本）》《广东省政府核准的投资项目目录（2017年本）》等相关规定，发行人从事通信领域和汽车制造领域铝合金精密压铸件的研发、生产和销售未被列入需政府核准的投资项目目录，属于实行备案管理的项目。
综上，本所律师认为，发行人及子公司已建、在建、拟建项目需要履行投资主管部门对项目的备案程序、环保部门对项目的环境影响评价批复及相关环保验收程序。
截至本补充法律意见书出具之日，发行人及子公司已建、在建、拟建项目的备案、环评情况如下（略）。综合上述，截至本补充法律意见书出具之日，发行人及子公司已建、在建、拟建项目已履行了现阶段必要的审批、核准、备案、验收等程序，不存在因相关审批备案程序瑕疵被关停的情况或被关停风险，对公司正常生产经营不构成影响。
2.森泰股份
【问询】
发行人现有工程是否符合环境影响评价文件要求，是否落实污染物总量削减替代要求；募投项目是否按照环境影响评价法要求，以及《建设项目环境影响评价分类管理名录和《生态环境部审批环境影响评价文件的建设项目目录》规定，获得相应级别生态环境主管部门环境影响评价批复；发行人的已建、在建项目和募投项目是否需履行主管部门审批、核准、备案等程序及履行情况。
【回复】
根据国务院发布的《企业投资项目核准和备案管理条例》（中华人民共和国国务院令第673号），对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。
根据国务院发布的《政府核准的投资项目目录》，企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准。企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理。
经本所承办律师核查，发行人的已建、在建项目和募投项目均不属于《政府核准的投资项目目录》规定需要核准的情形，且已按照要求履行了备案程序，具体情况如下：（略）。
综上，本所承办律师认为，发行人的已建、在建项目和募投项目均不属于《政府核准的投资项目目录》规定需要核准的情形，且均已按照要求履行了备案程序。
3.海科新源
【问询】
请说明发行人的已建、在建项目和募投项目是否需履行主管部门审批、核准、备案等程序及履行情况；此次募投项目对应的备案文件及环保批复文件对应的有效期，是否存在在此次发行审核期间失效或其他影响募投项目建设的风险。
【回复】
根据发行人出具的说明及相关建设项目取得的审批、核准、备案文件，截至2021年12月31日，发行人的已建、在建项目和募投项目履行主管部门审批、核准、备案等程序的具体情况更新如下：（略）。发行人的已建项目已经取得建设所需的核准、审批，并根据审批完成建设、验收。截至2021年12月31日，发行人的在建项目已经按照法律法规的要求取得相应的审批手续，并按照审批内容建设中。
4.笛东设计（预披露）
【问询】
申报材料显示，发行人募投项目包括设计及研发中心建设项目和信息化建设项目。其中，设计及研发中心建设项目总投资估算为34,516.23 万元；信息化建设项目总投资估算为 5,714.19 万元，发生过备案变更。请发行人补充说明信息化建设项目发生过备案变更的具体情况及原因。
【回复】
发行人为本次募投项目“信息化建设项目”进行备案，北京市朝阳区发展和改革委员会于 2021 年 4 月 28 日对本项目出具京朝阳发改（备）【2021】 61 号备案文件，信息化建设项目登记备案总投资额为 5,714.19 万元，该金额包括了房产购置费和其他设备及软件的购置安装费用等。该项目备案内容后续进行了变更，北京市朝阳区发展和改革委员会于 2021 年 5 月 21 日对本项目出具新的京朝阳发改（备）【2021】 71 号备案文件，该项目登记备案总投资额由 5,714.19万元变更为 4,446.46 万元，系扣除了购买项目所用房产的金额。
根据北京市朝阳区发展和改革委员会《关于笛东规划设计（北京）股份有限公司项目备案相关情况的函》（朝发改【2021】 148 号），发行人“项目房产购置”建设内容是通过房产购置为相关募投项目提供实施场所，属于企业自主决策的经营行为，不属于发改委固定资产投资项目管理范畴，不需要进行备案。
综上，本所律师认为，信息化建设项目发生过备案变更主要是因房产购置不需要备案将登记备案总投资额扣除了项目涉及的房产购置金额，募投项目已取得必要的批准或备案。
（二）发行人论证无需核准/备案的案例
1.传智教育（003032）
发行人募集资金用于投资IT职业培训能力拓展项目、IT培训研究院建设项目，根据2019年3月25日江苏省沭阳县发展和改革局出具的说明文件，两个项目均不涉及固定资产投资，无需办理项目备案。
2.果麦文化（301052）
公司版权库建设项目通过购买作品著作权使用权并开展相应的版权运营，不涉及固定资产投资，不涉及购买土地使用权、不涉及房产和生产建设等，不属于《企业投资项目核准和备案管理办法》规定的需要核准或备案的范围。
3.弘成立业（预披露）
本次发行募集资金投资项目中，下一代网络教育教学教务管理平台系统研发项目、高校信息化管理系统研发项目、教育大数据分析和智能自适应学习系统研发项目在北京市东城区发改委完成了备案，校外学习中心建设项目不涉及固定资产投资，无需发改委备案。校外学习中心建设项目投资的主要内容包括：办公场所租赁、人员劳务成本、计算机设备采购以及市场宣传，不涉及固定资产投资，无需发改委备案。
五、结语
拟IPO企业应重点关注相关投资项目是否属于应进行核准或备案的项目类型，并注意若未在有效期内开工建设的应及时申请延期，注意核准/备案内容发生较大变化的应予申请变更的应及时提交变更申请。具体的程序、材料等要求还需同时考虑国家和地方政府的规定进行，避免地方对规则理解与适用影响项目进程及企业上市进度。
「IPO专题」项目未办理核准或备案手续的审核要点及规范建议
企业投资建设项目，应按规定办理相应的核准/备案手续。未办理手续即开工建设的，容易引起上市审核部门对投资项目生产经营合规性的关注。有鉴于此，本团队结合项目经验及对相关典型案例的研究，总结上市审核部门对该瑕疵问题的关注要点并提出合规建议，供拟上市企业及相关方参考和讨论。
一、监管要览
根据《企业投资项目核准和备案管理办法》《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目事中事后监管办法》《国家发展改革委关于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见》等现行有效的监管规则的规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理，除此之外的项目，实行备案管理。未依法办理核准手续的，核准机关可以责令停止建设或者责令停产，并处罚款。项目应视情况予以拆除或者补办相关手续；未依法办理备案手续的，由备案机关责令限期改正，逾期不改正的，可以处罚款。
地方的实施办法可以在国家层面的规定做进一步的细化。企业在办理具体的核准、备案申请时，需结合省级规定确定具体的申请要求。例如，就核准范围，广东省出台的实施办法规定，实行由地方人民政府核准管理的具体项目范围以及核准机关、核准权限，由省政府发布的《广东省政府核准的投资项目目录》确定。又如，就核准程序中的项目申请书的企业基本情况部分，广东省进一步明确应包含各股东方情况（含主营业务、经营情况、信用情况等）项目情况部分，还应包括与产品方案、工程技术方案、项目总投资（含用汇）及资金筹措方案等。
二、审核关注要点
投资项目的核准/备案一般不是单独关注事项。如果企业所在的行业、从事的业务属于高污染、高排放、高能耗，或较传统的类型，审核问询会关注企业的相关固定资产投资项目是否有齐备的核准或备案手续，典型的问询方式包括：
（一）已建、在建项目和募投项目是否经有权机关核准或备案；
（二）是否存在已到期或即将到期的情形，后续取得相关资质或许可、履行相关程序的具体时间安排；
（三）取得核准/备案是否会产生实质障碍，是否会对募投项目产生重大不利影响；
（四）备案发生变化的情况及原因等。
三、合规建议
（一）按要求办理项目核准/备案手续
1.实行核准管理的项目，申请核准需向核准机关提交项目申请报告。项目自核准机关出具项目核准文件或同意项目变更决定2年内未开工建设，需要延期开工建设的，项目单位应当在2年期限届满的30个工作日前，向项目核准机关申请延期开工建设。项目建设地点、投资规模、建设规模、建设内容发生变更可能对经济、社会、环境等产生重大不利影响的；以及需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的其他重大情形，应及时以书面形式向原项目核准机关提出变更申请：
2.实行备案管理的项目，项目开工建设前通过在线平台填报项目备案登记表和项目备案承诺书。备案基本信息内容包括：项目单位基本情况；项目名称、建设地点、建设规模、建设内容；项目总投资额；项目符合产业政策声明。项目备案后，项目法人发生变化，项目建设地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，应及时通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。
（二）如因项目未经核准/备案擅自开工建设或未按照相关规定重新履行备案程序而受到过发改委的处罚，上市申报前需与主管部门（一般是各级政府发展改革部门）进行沟通解释，补办相关手续并由主管部门出具合规证明文件，证明企业未经核准/备案或重新办理备案手续之前的生产活动不属于重大违法违规行为，以免对发行上市构成实质性法律障碍。
（三）项目不涉及购买土地使用权、不涉及房产和生产建设，仅涉及办工场所租赁、人工劳务成本、计算机设备采购以及市场宣传等，可不履行备案手续，相关案例可参考传智教育（003032）、果麦文化（301052）和萃华珠宝（002731）。对于无需办理备案的建设项目，上市申报前应取得发改委的证明文件并在申报文件中予以充分披露及论证。
四、上市案例
（一）关于项目核准/备案的案例
1.美利信
【问询】
申请文件显示，发行人报告期各期用电量分别为5,062.58万度、6,324.79万度、8,597.30万度，用电量较大。公开信息显示，2021年以来我国电力供应较为紧张，多地曾实施限电或错峰用电。请发行人说明已建、在建和拟建项目是否属于高耗能、高排放项目，是否需履行审批、核准、备案、环评等程序及履行情况。
【回复】
根据《企业投资项目核准和备案管理条例》《企业投资项目核准和备案管理办法》的相关规定，对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目实行核准管理，具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。除此以外的项目，实行备案管理。
根据《政府核准的投资项目目录（2016年本）》《重庆市政府核准的投资项目目录（2017年本）》《政府核准的投资项目目录（湖北省2017年本）》《广东省政府核准的投资项目目录（2017年本）》等相关规定，发行人从事通信领域和汽车制造领域铝合金精密压铸件的研发、生产和销售未被列入需政府核准的投资项目目录，属于实行备案管理的项目。
综上，本所律师认为，发行人及子公司已建、在建、拟建项目需要履行投资主管部门对项目的备案程序、环保部门对项目的环境影响评价批复及相关环保验收程序。
截至本补充法律意见书出具之日，发行人及子公司已建、在建、拟建项目的备案、环评情况如下（略）。综合上述，截至本补充法律意见书出具之日，发行人及子公司已建、在建、拟建项目已履行了现阶段必要的审批、核准、备案、验收等程序，不存在因相关审批备案程序瑕疵被关停的情况或被关停风险，对公司正常生产经营不构成影响。
2.森泰股份
【问询】
发行人现有工程是否符合环境影响评价文件要求，是否落实污染物总量削减替代要求；募投项目是否按照环境影响评价法要求，以及《建设项目环境影响评价分类管理名录和《生态环境部审批环境影响评价文件的建设项目目录》规定，获得相应级别生态环境主管部门环境影响评价批复；发行人的已建、在建项目和募投项目是否需履行主管部门审批、核准、备案等程序及履行情况。
【回复】
根据国务院发布的《企业投资项目核准和备案管理条例》（中华人民共和国国务院令第673号），对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。具体项目范围以及核准机关、核准权限依照政府核准的投资项目目录执行。政府核准的投资项目目录由国务院投资主管部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后实施，并适时调整。国务院另有规定的，依照其规定。对前款规定以外的项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。
根据国务院发布的《政府核准的投资项目目录》，企业投资建设本目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准。企业投资建设本目录外的项目，实行备案管理。
经本所承办律师核查，发行人的已建、在建项目和募投项目均不属于《政府核准的投资项目目录》规定需要核准的情形，且已按照要求履行了备案程序，具体情况如下：（略）。
综上，本所承办律师认为，发行人的已建、在建项目和募投项目均不属于《政府核准的投资项目目录》规定需要核准的情形，且均已按照要求履行了备案程序。
3.海科新源
【问询】
请说明发行人的已建、在建项目和募投项目是否需履行主管部门审批、核准、备案等程序及履行情况；此次募投项目对应的备案文件及环保批复文件对应的有效期，是否存在在此次发行审核期间失效或其他影响募投项目建设的风险。
【回复】
根据发行人出具的说明及相关建设项目取得的审批、核准、备案文件，截至2021年12月31日，发行人的已建、在建项目和募投项目履行主管部门审批、核准、备案等程序的具体情况更新如下：（略）。发行人的已建项目已经取得建设所需的核准、审批，并根据审批完成建设、验收。截至2021年12月31日，发行人的在建项目已经按照法律法规的要求取得相应的审批手续，并按照审批内容建设中。
4.笛东设计（预披露）
【问询】
申报材料显示，发行人募投项目包括设计及研发中心建设项目和信息化建设项目。其中，设计及研发中心建设项目总投资估算为34,516.23 万元；信息化建设项目总投资估算为 5,714.19 万元，发生过备案变更。请发行人补充说明信息化建设项目发生过备案变更的具体情况及原因。
【回复】
发行人为本次募投项目“信息化建设项目”进行备案，北京市朝阳区发展和改革委员会于 2021 年 4 月 28 日对本项目出具京朝阳发改（备）【2021】 61 号备案文件，信息化建设项目登记备案总投资额为 5,714.19 万元，该金额包括了房产购置费和其他设备及软件的购置安装费用等。该项目备案内容后续进行了变更，北京市朝阳区发展和改革委员会于 2021 年 5 月 21 日对本项目出具新的京朝阳发改（备）【2021】 71 号备案文件，该项目登记备案总投资额由 5,714.19万元变更为 4,446.46 万元，系扣除了购买项目所用房产的金额。
根据北京市朝阳区发展和改革委员会《关于笛东规划设计（北京）股份有限公司项目备案相关情况的函》（朝发改【2021】 148 号），发行人“项目房产购置”建设内容是通过房产购置为相关募投项目提供实施场所，属于企业自主决策的经营行为，不属于发改委固定资产投资项目管理范畴，不需要进行备案。
综上，本所律师认为，信息化建设项目发生过备案变更主要是因房产购置不需要备案将登记备案总投资额扣除了项目涉及的房产购置金额，募投项目已取得必要的批准或备案。
（二）发行人论证无需核准/备案的案例
1.传智教育（003032）
发行人募集资金用于投资IT职业培训能力拓展项目、IT培训研究院建设项目，根据2019年3月25日江苏省沭阳县发展和改革局出具的说明文件，两个项目均不涉及固定资产投资，无需办理项目备案。
2.果麦文化（301052）
公司版权库建设项目通过购买作品著作权使用权并开展相应的版权运营，不涉及固定资产投资，不涉及购买土地使用权、不涉及房产和生产建设等，不属于《企业投资项目核准和备案管理办法》规定的需要核准或备案的范围。
3.弘成立业（预披露）
本次发行募集资金投资项目中，下一代网络教育教学教务管理平台系统研发项目、高校信息化管理系统研发项目、教育大数据分析和智能自适应学习系统研发项目在北京市东城区发改委完成了备案，校外学习中心建设项目不涉及固定资产投资，无需发改委备案。校外学习中心建设项目投资的主要内容包括：办公场所租赁、人员劳务成本、计算机设备采购以及市场宣传，不涉及固定资产投资，无需发改委备案。
五、结语
拟IPO企业应重点关注相关投资项目是否属于应进行核准或备案的项目类型，并注意若未在有效期内开工建设的应及时申请延期，注意核准/备案内容发生较大变化的应予申请变更的应及时提交变更申请。具体的程序、材料等要求还需同时考虑国家和地方政府的规定进行，避免地方对规则理解与适用影响项目进程及企业上市进度。
